[25]法治政府的法律规范体系定位立足最大限度回应法治政府建设的实践需求，具有如下优势：第一，能够全面回应法治政府建设的立法需求，为法治政府建设提供充分的制度保障，更快促成法治政府建成。

这一规定较1929年版本而言，有两大变化：一是性质的明确化，它将这一条更明确地作为法律事项的范围来规定，而不再与立法程序规定在一起。1999年日本《国家行政组织法》在中央省厅等改革过程中有局部修改。

由前者而言，人民因此官制而于一定范围内对于该官署有服从其命令的义务，即系设定国家与人民之间权利关系的法则，不得不谓之为法规命令。府、省及法律规定由国务大臣担任首长的厅的官房及局的总数的最高限度是128个。行政机关的任务、职责、职权的配置，属于行政机关的核心内容，应当由法律确定，亦即对于这些事项应当实行法律保留。次日，清政府特任命担当官制改革的编纂官制大臣，设置编纂官制馆，正式推行官制改革。该次修法的重要课题就是将内部组织的组成权交给政令，消除组织的整齐划一性和僵硬性。

重要的是行政组织组成权被保留给国会，至于该权力如何行使，国会只需以民主性程序来规定即可。在过去，这一权限被认为是行政机关保留的权限。第三，更契合数字政府之下的行政组织法律制度建构需求。

第三，可以保持行政基本法典的稳定性，提升法典平衡法典之常与社会之变的能力。第四，不将行政诉讼、行政赔偿等事后救济法律规范纳入法典中进行整合，但在法典中保留救济板块，通过引致条款解决与单行法之间的衔接。政府治理现代化是国家治理现代化系统中的核心组成部分，编纂行政基本法典的根本目的是用法治保障实现政府治理现代化的制度化和规范化。其三，规定了申请公开的行政文件涉及数据库时的处理机制。

正如法国最高行政法院副院长让-马克-索韦指出：它与一些值得称赞的伟大法典一起，是我国在法律和法律质量方面从未放弃远大抱负的不容置疑的标志之一。主观行政法律规范体系为主定位之下，行政基本法典以行政程序法律规范为法典的核心内容。

[23]应松年、张航：《中国行政法法典化的正当性与编纂逻辑》，载《政法论坛》2022年第3期，第34页。特别法有规定的，从其规定。[15]应松年、张航：《中国行政法法典化的正当性与编纂逻辑》，载《政法论坛》2022年第3期，第39—40页。[37]在马怀德提出的框架设想中，第二编为行政组织，编下设置五章：第一章基本规定，第二章行政机关的组织，第三章编制，第四章机关运行的保障，第五章行政机关公务员。

再次，规定了线上回复和线上送达机制。只有依靠系统完善的行政程序和实体规则，才能确保行政执法严格规范公正文明，确保行政程序公开透明和行政实体决定公平公正。一方面，大法典思路并不否认要独立编纂行政基本法典。第三，针对规范行政权力，我国行政基本法典是遵循传统大陆法系的自律法特点，仍以对行政机关自我依法行使行政权力进行规范为中心，以建构客观行政法律规范体系为主，还是转向以调整行政权力运行过程中的各方主体之间的关系为中心，以系统建构保障行政权力运行过程中的公民权利的主观行政法律规范体系为主？第四，针对因应数字法治政府建设而提出的行政法律规范建构需求，行政基本法典在多大程度上作出回应？是以传统行政法律规范为主，局部嵌入数字化行政法律规范，还是超越传统行政法律制度体系，全面体现数字化行政方式的特点，编纂数字时代的行政基本法典？行政法典编纂是一个世界范围的话题，讨论行政法典的法律规范体系定位及立法选择，离不开对域外行政法典编纂经验的对照和借鉴。

高秦伟：《数字政府背景下行政法治的发展及其课题》，载《东方法学》2022年第2期，第174—187页。这一特点使得此种定位在更好契合法典编纂的内在要求的同时，存在功能上的一些不足，包括：第一，不能藉由编纂法典一揽子回应法治政府建设的全部立法需求，而是需要法典编纂与制定单行法并行。

[8]2022年6月23日国务院印发的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发[8]14号），https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-06/23/content_5697299.htm，最后访问日期：2023年9月3日。面对立法工作层面作出的调整，学界有必要进一步深化对行政法典编纂相关问题的理论研究，并凝聚更多共识。

二、一般行政法律规范还是一般行政法律规范加部门行政法律规范历经四十余年的法治政府建设，我国已经制定了数量极其庞大的行政法律规范，其中，既有普遍适用的一般性行政法律规范，也有数量众多仅适用于特定管理部门的部门行政法律规范。大法典思路的核心主张是行政法典是一般行政法律规范和部门行政法律规范的法典化，如杨伟东主张，我国行政法法典化的一条可行路径是，对一般行政法进行实质法典化，对部门行政法根据条件成熟情况进行实质法典化或形式法典化，形成1+S+T的行政法法典化框架。行政组织法部分注重对行政权力的组织机构、编制、人员等要素进行完整规范，在基本法典中建构完备的静态组织法律制度体系。如王敬波提出行政法典要吸纳法治政府建设的重要政策措施，认为在我国行政法典的制定过程中，必然涉及党和国家法治建设规划与行政法典的关系。规范行政权力的法律规范法律属性强，政策属性弱，本身具有较强的稳定性。行政机关可以采用一种或多种电信服务受理申请，但需将其实行的电信服务方式告知公众，且要确保公众能够知晓。

如马怀德提出的框架设想中，有两个部分集中体现了数字行政法律规范的内容：一是第四编行政程序。行政机关举行网络公开协商的决定应当在法定的官方网站上公布，载明协商开始和结束的日期，并应说明所提出的意见是否会出现在选定的协商网站上。

 注释:*本文系2022年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目法治政府建设的程序立法研究（项目批准号：22JJD820026）的阶段性研究成果。此外，此种定位之下的内容有限性也弱化了法典受到社会变化影响的程度。

第五编为政务公开和数据治理。（一）两种编纂思路及其基本分歧点第一种是编纂行政基本法典的小法典思路

有学者认为，在基于主观权利的国家义务所形成的权利义务关系结构中，基于主观权利的国家义务对应着公民的请求权，意味着公民享有要求国家给予物质帮助等授益的请求权。中国的给付行政建立在生存权与发展权彼此联系的基础之上，强调生存利益与发展利益、个体发展利益与集体发展利益之间的融洽与调谐。中国扶贫活动中的发展利益保障，要求实现个体发展与集体发展的协调统合。除了要妥当配置既有公共资源，还需促进社会建设、经济发展，并以产业发展、区域协同等方式促进公共资源的积累，以让改革成果更全面地惠及相对贫困者。

党的二十大报告阐述了中国式现代化，并将实现全体人民共同富裕作为其本质要求之一，这对新时代行政给付制度提出了更高要求。2018年宪法修正案在宪法序言中写入贯彻新发展理念。

中国扶贫的基础逻辑建立在以发展促人权的面向上，在给付行政的理论和实践上，都形成了超越生存照顾的发展型给付。故而，不履行或不当履行扶贫给付职责，将承担相应的法律责任和政治责任。

新发展理念强调践行以人民为中心的发展思想，要求通过共享逐步实现共同富裕。然而，当前我国的城乡之间、东西部之间均存在着较大发展鸿沟，在教育、医疗、文化等方面的公共基础设施与服务供给方面存在较大差距，这直接造成了对不同区域内人民的生存与发展利益保障的差距。

改革开放以来，中国式扶贫实践快速高效推进，党和国家分阶段致力于贫困治理目标的实现。3.给付制度供给延伸至共同富裕配套制度传统给付行政主要依靠社会保障制度对公民予以物质帮助，其缺陷在于忽视了发展利益保障，且受制于经济社会发展水平，难以消解两极分化和贫富差距问题。在社会性给付中，行政机关即便不直接干预具体事务，在关键时刻仍然不会缺席。2.共享型给付国家义务的来源我国宪法虽未明文规定共享型给付国家义务，基于概括性人权条款也不能直接解释出公民共享权，但共享型给付国家义务依然成立。

中国式扶贫实践是发展与共享理念在给付行政领域的反映，推动了中国特色给付行政理论突破传统生存照顾的范畴，进入发展利益保障和共享利益保障的高层次和新阶段，为给付行政理论的进化提供了绝佳样本。在相关领域和事项上，实现地区之间、个体之间的均衡给付，将是发展型与共享型给付的持久任务。

在以人民为中心的思想基础之上，中国扶贫给付强调社会事业发展与公民权益保障的同步和互动，试图通过将社会发展与个体发展融合为一体，最终促进个体的全面发展。由此，在中国的扶贫中，扶贫与开发相互联系，发展与给付密不可分，为构建发展型给付奠定了现实基础。

（三）共享型给付的理论构成共享型给付以发展成果的均衡化供给为给付内容。在宪法难以司法化的前提下，即使承认国家给付义务之下公民享有请求权，公民也无法寻求司法保障。